Ответы на вопросы государственного экзамена

п. Отношения между федерацией и ее субъектами должны строиться согласно

положениям конституции и с учетом интересов государства в целом в духе

сотрудничества, сочетания взаимных интересов.

Местное самоуправление.

Местное самоуправление является одним из основополагающих принципов

организации власти в федеративном демократическом государстве на основе

вертикального разделения. К принципам организации местного самоуправления

следует отнести следующее:

а) отделение органов местного самоуправления ( ОМСУ) от органов

государственного управления. Здесь важно, помимо декларации этого

отделения, сохранить общественный характер ОМСУ. Для этого необходимо

устранить возможность и право определять права ОМСУ вышестоящим по иерархии

органом государственной власти, который в таком случае неизбежно ущемляет

интересы граждан по праву сильного, что мешает установлению баланса

интересов государства и мест и поддерживает произвол и давление

государственной власти вниз;

б) ОМСУ должны иметь право самостоятельно формировать организационную

структуру местной власти;

в) должна быть снята возможность постановки ОМСУ в иерархическую

зависимость от государственных властных структур;

г) необходимо оставить за ОМСУ право определять порядок формирования и

роспуска, в частности, необходимо сохранить статус выборного лица

руководителя местного органа власти.

Необходимо разрешить также проблему местного бюджета на

законодательном уровне: нуждается в корректировке способ финансирования

ОМСУ и пропорция в расходовании бюджетных средств вообще должна быть

изменена в пользу местного уровня власти. Государственная власть, не

вмешиваясь в деятельность местных властей, должна, тем не менее

позаботиться об их эффективности и устойчивости. Ведь абсолютного

противопоставления, несмотря на разграничение компетенции, между ними

нет.На местах органами ОМСУ выполняются такие важные виды деятельности, в

которых государственный интерес представлен в обнаженном виде ( набор в

вооруженные силы, запись актов гражданского состояния и пр. ). Оказывать

ОМСУ в выполнении децентрализованных государственных дел в расчете на

работу специальных агентов государственной власти не логично. Необходимо не

противопоставление и обособление территориального сообщества и государства,

а призыв местного сообщества на службу государству. Без участия ОМСУ

невозможна и реализация процедуры голосования граждан, что также

небезинтересно для государственной власти. Необходимо наделить ОМСУ

компетенцией, в пределах которой они действуют самостоятельно. А передачу

полномочий по выполнению важнейших дел государственного значения на местном

уровне необходимо производить совместно с ресурсным, в т. ч. финансовым

обеспечением.

Социальная система, являясь открытой динамической целенаправленной

самоорганизующейся системой, создает свои органы управления. Часть наиболее

сильных органов, отражающих выраженный интерес целого, получила название

государства. Структура и свойства целого придали своеобразие и управляющей

подсистеме: в данном случае мы имеем в виду целенаправленность и

полиструктурность, в которых реализуется требование соответствия субъекта

управления объекту. Наличие различных типов связей и отношений в социальной

системе потребовали, в частности, различных связей, отношений внутри

управляющей системы, а также дифференциации во взаимодействиях между

государством и обществом. В этом смысле можно с известной долей допущения

считать структуру государства организационной структурой управления

обществом.

Между тем, организационная структура управления сама рассматривается в

качестве сложного элемента, имеющего свои составляющие. К последним принято

относить цели, функции, состав частей ( подразделений), вертикальные и

горизонтальные связи, отношения между ними, санкции, т. е. нормы,

регулирующие права и ответственность, задачи, должностные обязанности,

процедуры реализации функций. Представляется целесообразным рассмотрение

содержания указанных составляющих, относящихся к государству и его

подразделениям. Поскольку для удобства анализа целесообразно брать развитые

формы, обратимся к наиболее зрелым в организационном и других отношениях

государствам.

В этих государствах фактом общественного сознания и практики стало

закрепление основополагающих элементов структуры в законах. Почти с первых

страниц конституций развитых государств становится ясно, что цели

содержатся в них либо неявно, либо в качестве явлений с другим

наименованием. Вероятно, объясняется это обстоятельство тем, что правоведы,

готовившие тексты, редко пользуются понятием цели. Для государства как

целого в отсутствие прямого указания в качестве целей с содержательной

точки зрения могут быть отнесены характеристики государства в части

конституционных принципов его организации и деятельности, производные,

например, из декларации демократического социального правового светского

государства. Значительно более неопределенно очеречены цели подразделений,

частей государства. Государство действует главным образом через систему

органов и учреждений, которые в своей совокупности образуют государственный

механизм. Государственный орган - это лицо или организованная группа лиц,

наделенных правом принимать властные решения ( например, парламент,

президент, суд, префект и т. п. ). Государственное учреждение - это

организованная группа лиц, властных решений по отношению к другим лицам не

принимающая, однако обслуживающая либо население ( например,

государственная школа), либо государство в целом или отдельные его органы.

Функционирование государственных органов и учреждений происходит через

решения и действия их должностных лиц, наделенных индивидуальных

полномочиями.

Положение каждого государственного или самоуправленческого органа

зарегулировано правовыми нормами, образующими его правовой статус. Это

правовой институт, имеющий сложную структуру. Правовой статус органа

включает прежде всего определение социального назначения этого органа,

выражаемого в его задачах. Например, в ст. 5 Конституции Французской

Республики говорится, что президент является хранителем конституции и

обеспечивает своим арбитражем нормальное функционирование государственных

властей и преемственность государства. Однако подобные нормы встречаются не

часто и не характерны. Непременный же элемент статуса государственных

органов - это их компетенция, которая включает функции и конкретные

полномочия ( прав и обязанности) в отношении определенных предметов

ведения. Надо сказать, что, устанавливая компетенцию государственных

органов, конституции и другие законы не всегда точно оазграничивают функции

и полномочия, а подчас перечисляют их вперемежку. Функции определяют

направления, а подчас деятельности государственного органа, тогда как

полномочия показывают, что конкретно может или должен делать орган в

отношении определенного предмета.

Следует иметь в виду, что в отличие от частных лиц, которые могут

делать все, что не запрещено законом, государственный орган может делать

только то, на что он прямо управомочен законом или основанным на законе

другим государственным актом. Учесть надо также, что компетенцию

государственного органа образуют только его функции, полномочия, обращенные

вовне. Полномочия, связанные с самоорганизацией, в состав компетенции не

входят. Компетенция государственного органа реализуется в его актах и

действиях. Их характеристика обычно тоже содержится в нормах

конституционного права. Важный элемент статуса государственного органа -

порядок его формирования, который чаще всего представляет собой избрание

или назначение. Для представительных и некоторых других органов

существенное значение имеет их внутренняя организация, которая тоже есть

элемент статуса. Следующий элемент статуса порядок работы или процедура

государственного органа.

Внимательный взгляд на организационную структуру управления в РФ

обнаруживает отсутствие четкой регламентации, определения основных ее

(структуры) частей. В первую очередь это относится к целям и функциям.

Такое положение фактически программирует дисфункция на всех этапах процесса

государственного и местного управления. В связи с этим представляются

интересными ряд высказываний ак. В. М. Мясникова.

Из теории управления известно, что объект управления может находиться

в стационарном (квазистационарном) состоянии, когда математические ожидания

его параметров изменяются незначительно или в переходном режиме. В

последнем случае могут иметь место не только значительные изменения его

параметров, но и изменения структуры объекта (реконфигурация). Текущее

состояние государственности в России может быть охарактеризовано как

переходный процесс. Этот процесс сопровождается изменением функций

государства. Изменяется структура госаппарата. В течение относительно

короткого периода времени административно-технологические методы управления

были заменены монетаристскими. Результаты известны. Очевидно, это не

случайность. Из теории управления известно, что метод управления применим и

эффективен только в том случае, если он соответствует структуре и

параметрам объекта управления. Таким образом, проблема реформ в России

может быть определена как проблема системного изменения методов управления,

структуры и параметров объекта управления. Поскольку в качестве объекта

выступает большая сложная система, то важное значение приобретают факторы,

влияющие на поведение человека, т. е. характеризующие ее свойства на

локальном уровне. Это правовые, экономические, психологические и моральные

факторы. Системный характер проблемы не позволяет надеяться на успех

попыток решить ее только административными, монетаристскими или каким бы то

ни было одним методом.

При системном подходе необходимо знать конечную цель и критерии

управления. В качестве критериев управления в процессе реформирования можно

выделить главное требование - не допустить выход показателей из области

управляемых состояний. Выходом, позволяющим принимать обоснованные решения,

является построение прогнозных поисковых и нормативных моделей. Для тех и

других необходимо строгое определение целей и функций деятельности

государства и его органов. Вместе с тем, из теории управления известно, что

деятельность по управлению состоит из стабильных видов операций,

объединяющихся в стабильный набор функций; а государство как институт

управления обществом существует не первое тысячелетие и является одной из

малоизменчивых структур. Следовательно, стабильные функции госуправления

существуют и их можно выделить. Обратимся к источникам.

Гурней Бернар пишет, что органы госуправления имеют следующие задачи

(функции):

А. Политические (осуществления суверенитета):

1. Внешнего суверенитета:

4. национальная оборона;

5. осуществление внешних сношений.

2. Внутреннего суверенитета:

6. полиция ( внутр. безопасность);

7. правосудие ( и загс).

3. Собственно-политические:

8. обеспечение функционирования политических институтов;

9. взаимоотношения с религиозными организациями;

10. информирование общественности о политических целях.

Б. Экономические:

1. Эмиссия дензнаков.

2. Особые действия:

в отдельных отраслях экономики,

для всех или группы отраслей экономики.

3. Общая координация экономической и финансовой политики, включая

территориальное планирование.

В. Социальные функции:

1. Здравоохранение.

2. Жилищное и городское строительство.

3. Защита социальных и профессиональных прав ми инте ресов.

4. Пособия "социально неполноценным".

5. Сохранение или преобразование социальных структур (семья.).

Г. Культурно-воспитательные:

1. Организация НИР фундаментального или чисто научного познания.

2. Воспитательная функция ( общее, профессиональное, спортивное,

художественное, образование детей, подростков и юношества).

3. Организация досуга, культурных мероприятий и информация.

4. Охрана художественных и исторических памятников, помощь в

создании новых художественных ценностей и популяризации.

Д. Управление кадрами

Е. Государственные закупки

Ж. Подготовка и исполнение бюджета

З. Юридические функции:

редакция проектов решений

толкование законов и нормативных актов

13. кодификация нормативных материалов

участие в судебных процессах

И. Исследование и программирование

К. Связи с общественностью

Л. Контроль.

Как можно видеть, Б. Гурей цели госуправления в принципе не

формулирует, а задача ( функции) выделяются им по различным основаниям.

Формулирование функций осуществляется таким образом, что к ним можно

применить произвольные критерии оценки исполнения, а следовательно,

невозможно произвести объективно замеры исполнения. Следует иметь в виду,

что Б. Гурей выступает как типичный представитель школы французского

административного права. Но такой подход не является специфическим лишь для

французского автора от права. Аналогично выделяют цели, функции

представители отечественной школы административного права. Например, автор

учебника "Административное право". -М. 1993 Д. Н. Бахрах. Последний в

административно-правовом статусе государственных коллективных субъектов

выделяет три главных блока:

- целевой;

- структурно-организационный;

- компетенционный.

В общем плане, считает автор учебника, цель можно определить как

обеспечение определенной социальной потребности, а обнаружить ее можно в

положениях, уставах и иных управленческих актах в виде перечня задач и

выполняемых функций. Компетенция, естественно; предстает как совокупность

полномочий относительно предметов ведения и прав с обязанностями. Вероятно,

не стоит в данной работе проводить доказательство того, что качества,

свойства больших сложных систем не раскладываются на качества и свойства

составляющих их частей без остатка. Более того, части ( подсистемы)

практически всегда содержат в себе такие свойства, которыми не обладает

целое.

Следовательно, формально-юридический подход, полагающий, что возможно

установить тождество по содержанию и объему между целями, функциями,

задачами и полномочиями, т. е. частями различного подхода является

отождествление исполнительной власти ( и ее органов) с административной

властью ( и ее органами). Не случайно Д. Н. Бахрах приводит определение

администрации, данное Р. Драго : Администрация - совокупность людских и

материальных ресурсов, призванных обеспечивать под руководством

политической власти исполнение и применение законов". Таким образом под

категорию административной власти, т. е. исполнительной, как автор признает

ранее, попадает и власть судебная, которая также применят закон. Вместе с

тем, автор учебника высказывает вполне обоснованное предположение о

функциях управления в целом, о линейной и функциональной власти и их связи

со структурой органов государственного и местного управления.

Каждый субъект управления осуществляет несколько или хотя бы одну

функцию. Общие функции управления конкретизируются (персонифицируются) в

функциях отдельных органов, структурных подразделений, должностей. Это

обстоятельство лежит в основе определения компетенции структурных единиц.

Деление на функции управления отражает его специализацию. Функциональное

разделение труда закрепляется структурно, т. е. создаются особые звенья,

которые занимаются планирование, учетом. контролем и т.п. Организационная

обособленность - важный признак развитой и значительной по объему функции.

Поскольку общие "беспредметные" функции - это всего лишь научная

абстракция, а в реальной жизни определенные субъекты воздействуют на

конкретные объекты особым образом, то общие функции в реальной жизни

конкретизируются, приобретают специфические черты. Особенности объектов и

субъектов, их взаимоотношений, внешней среды серьезно влияют на

управленческие функции, видоизменяют их, наполняют конкретным содержанием,

обусловливают многообразие форм осуществления. Отмечая специфику каждой

общей функции, ее структурную обособленность, необходимо подчеркнуть, что а

то же время все они являются частями одного целого. Их объединяет единая

конечная цель, единая информационная природа, организационное единство

субъекта управления. Каждая часть активно взаимодействует с целым, а также

с другими частями.

Линейная и функциональная власть.

Совместный труд предполагает единство, упорядоченность действий, что

может быть достигнуто единством воли. Подчинение - оборотная сторона

власти. По объему различают два вида подчинения: линейное ( его еще

называют прямым, организационным, административным) и функциональное. Им

соответствуют два принципа дифференциации и управленческого труда и органов

управления. При реализации линейного принципа все объекты дифференцируются

по определенным признакам на автономные группы и руководство каждой из них

в полном объеме или в основном осуществляет определенный субъект. В

результате возникают системы прямого подчинения типа "начальник-

подчиненный". Линейная власть: 1) широка по объему, охватывает многие

функции управления; 2) включает в себя право непосредственного распоряжения

людьми, ресурсами, деятельностью и очень часто - дисциплинарную

ответственность и власть; 3) линейный руководитель, как правило, бывает

один.

Функциональная подчиненность чаще всего означает, что субъект

управления в рамках конкретной функции вправе осуществлять нормативное

методическое руководство, контроль, административное принуждение или

наделяется хотя бы одним из названных полномочий. Подчиненность - в рамках

части деятельности, функции. Спектр властных полномочий узок, ограничен

рамками ведомства или имеет межведомственный характер.

Организационная структура аппарата управления

Аппарат государственного и местного управления принадлежит к числу

сложных самоуправляемых систем. Он представляет собой целостное

политструктурное образование. В нем можно различить несколько основных

типов структурных единиц: аппарат ведомства, аппарат ведомственного

подразделения, региональный аппарат, орган государственного управления,

администрация учреждения, структурное подразделение администрации

учреждения, должность. Каждая структурная единица аппарата государственного

и местного управления - это его самоуправляемая, автономная, организационно

оформленная часть, существование которой предопределено нормативно-

правовыми основаниями, имеющая свою компетенцию. Тип организационной

структуры здесь определяется типом организационной власти и подчинения, что

выражено в характере и объеме полномочий и ответственности. Структуры

ведомств, органов всегда линейны, межведомственные структуры всегда, а

внутриведомственные - часто являются функциональными.

Административное ведомство

Под административным ведомством следует понимать систему органов

управления специальной компетенции и руководимых ими организаций,

организационно подчиненных одному центру. Наряду с административными

существуют и иные государственные ( например, прокуратура РФ) и

негосударственные ( например, ВОС РФ) ведомства. Особенностью первых

является то, что ими руководят исполнительно-распорядительные органы, их

управленческие подсистемы - составная часть аппарата государственного

управления.

- Понятие органа исполнительной власти

- Виды исполнительно-распорядителных органов

- Президент РФ

- Правительство

- Центральные органы федеральной исполнительной власти.

- Краевая, областная, окружная, районная городская, сельская

администрация

ВОПРОС №54.

ОСОБЕННОСТИ ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ ПРИ РАЗЛИЧНЫХ ФОРМАХ

ПРАВЛЕНИЯ.

ИСПОЛНИТЕЛЬНАя ВЛАСТЬ - ЭТО СЕРДЦЕВИНА ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИя. ЕЕ

ИСТОРИя - ЭТО ИСТОРИя ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИя ОТ АБСОЛЮТНОЙ МОНАРХИИ ДО

СОВРЕМЕННЫХ ФОРМ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ. ИСПОЛНИТЕЛЬНАя ВЛАСТЬ ПРЕДПОЛАГАЕТ

СУЩЕСТВОВАНИЕ САМОСТОяТЕЛЬНЫХ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ, СУДЕБНОЙ И АДМИНИСТРАТИВНОЙ

(БЮРОКРАТИчЕСКОЙ) ВЛАСТЕЙ.

Целью их является правовое обеспечение государственного управления,

создание условий для нормального его функционирования, а также последующего

контроля за этой деятельностью. Эти три власти имеют самостоятельное

организационное оформление, представляют собой относительно автономные

организационные структуры. Особенностью современного этапа развития

исполнительной власти является ее размытость, отсутствие четкой локализации

в какой-либо определенной структуре. Можно сказать, что исполнительная

власть подключается там, где процесс управления буксует.

Этот раздел посвящен изложению основ самой существенной стороны

исполнительной власти, которую можно определить как "высший эшелон власти"

гос. аппарата. Он представляет собой высшее руководство или руководителя,

его/ее/ министров и лиц, занимающих ключевые посты. В парламентской

системе, например, основа исполнительной власти - комплекс институтов и

лиц, включая премьер-министра, кабинет министров, комитеты при кабинетах и

координирующие министерства и ведомства (например, министерство финансов).

Такой подход к определению структуры исполнительной власти принадлежит П.

Данлеви в работе "Государственное управление на высшем уровне власти".

Задача политиков, принадлежащих к исполнительной ветви власти -

осуществлять руководство, быть реальными лидерами в государственном

управлении. Исполнительная власть концентрирует власть и полномочия, ее

представители действительно могут управлять страной, влиять на положение

дел. Это включает в себя выполнение нескольких функций.

Во-первых, это обязанность проводить в жизнь основные направления

государственной политики. Во-вторых, руководитель исполнительной ветви

власти осуществляет надзор за выполнением политических решений. С учетом

масштабов и сложности политических задач, стоящих перед руководителем

высокого уровня управления, это представляет огромные трудности. В третьих,

исполнительная власть должна мобилизовать силы и ресурсы для проведения

своей политики, обеспечить ей поддержку. Осуществление политики требует

координации деятельности тех структур, на которые она направлена:

политические цели не могут быть достигнуты без соответствующей поддержки. В

четвертых, исполнительная власть имеет ряд чисто представительских задач,

выполняет символические функции осуществление определенных церемоний и

ритуалов, выражающих и символизирующих идею национального единства,

национального государства - провозглашаемого или реального. Последняя

функция исполнительной власти - осуществление руководства в критических,

кризисных ситуациях, что предполагает употребление власти в пределах

широких, почти неограниченных полномочий в чрезвычайных обстоятельствах.

Когда требуется быстрое и узконаправленное властное воздействие, власть

должна быть концентрированной, чтобы быть эффективной.

В ходе обеих мировых войн закон предоставлял американским президентам

и британским кабинетам министров такие широкие полномочия, что они, по

существу, стали конституционными диктатурами. Необходимо, однако, чтобы эта

тирания была оправданна, а также ограничена во времени и в полномочиях.

Так, режим Стресснера в Парагвае поддерживал государство в "осадном

положении" в течение трех десятилетий, что позволило практически полностью

подавить оппозицию.

Вычленение исполнительных органов из общей системы организации власти

в государстве - дело не такое простое, как может показаться на первый

взгляд. В период господства коммунистических партий, например, в

социалистических государствах источником власти в большей мере являлась

партия, а не правительство, и границы между этими двумя структурами были

размытыми и неясными. Произошло сращивание партийного и административного

аппаратов. При этом декларировались различные цели в деятельности этих

структур в соответствии с господствующей идеологией. Таким образом,

бюрократия была в высшей степени политизирована.

В либеральных, демократических режимах легче выявить формальные

различия между политиками, ответственными перед парламентом или избравшим

их народом, и гражданскими служащими на условиях постоянного найма,

ответственными перед своими политическими руководителями и непосредственным

начальством. Однако, высшие гражданские служащие в либеральных,

демократических режимах, как правило, вовлечены в формирование политики

практически в той же степени, в какой они участвуют в проведении ее в

жизнь. Тем не менее, политики все же принимают на себя значительную часть

ответственности за некоторые аспекты управления государством (конкретно -

за обеспечение политической поддержки выработанных решений и за проведение

различных церемоний и осуществление протокольных обязанностей).

Часто проводится различие между конституциональной и авторитарной

исполнительной властью. Конституциональная исполнительная власть имеет

эффективные рычаги для осуществления власти, может воздействовать на

министерства и ведомства, принуждая их выполнять свои распоряжения. На

практике (так же, впрочем, как и в теории) политические лидеры отвечают за

действия представителей министерств и ведомств. Конституционная

исполнительная власть может быть двух основных типов: президентская или

парламентская система с некоторыми промежуточными формами. В президентских

системах, например, в США, которые являются классическим примером такой

системы, глава исполнительной власти избирается независимо от

представительных органов власти. В парламентской системе, которая более

характерна для Западной Европы, так же, как для стран Содружества

(Австралии, Новой Зеландии, Канады), глава исполнительной власти избирается

представительными органами власти. Оба типа приемлемы, хотя в президентской

системе существует непосредственная ответственность перед электоратом, в то

время, как в парламентских системах существует опосредованная

ответственность исполнительных органов власти перед народом через

представительные органы власти.

В авторитарных режимах, наоборот, конституционный и электоральный

контроль либо отсутствует, либо не признается, либо не является

эффективным. При этом могут признаваться и соблюдаться внешние формы

демократии( например, выборность правительства), но они не затрагивают

механизмов осуществления власти. На практике при авторитарных режимах

исполнительные органы власти никому не подотчетны. Права человека не

признаются и не уважаются. Политические оппоненты подавляются с позиции

силы. По данным специалистов и экспертов по крайней мере в 100 современных

государствах обычным является применение жестоких методов обращения с

инакомыслящими. Несмотря на принудительный характер авторитарной власти,

она не имеет всеобщего характера. Во-первых, она опирается только на

официальных лиц и тех, кто контролирует репрессивный аппарат. Во-вторых,

как и абсолютная монархия в прежние времена, исполнительные органы власти в

авторитарных режимах не несут ответственности за свои действия, но, тем не

менее, они ограничены в свих возможностях достичь желаемого результата. В

современную эпоху яркими примерами таких систем были социалистические

государства при господстве коммунистических партий. Правительства стран

третьего мира также часто бывают авторитарными, хотя там в меньшей степени

присутствует персонификация власти и поэтому там власть менее стабильна.

4.1. Президентская система исполнительной власти.

Сущность президентской системы заключается в том, что основная

ответственность за руководство возлагается на главу исполнительной власти,

выбранного на определенный период и независимого от законодательной власти,

однако, ограниченного системой сдержек и противовесов со стороны других

политических институтов. Например, в США глава исполнительной власти

избирается всенародным голосованием. Там, где электорат, законодательная

власть или конституционные ограничения слабее, чем в США, как это

происходит в большинстве стран третьего мира, президентская форма правления

приводит к суперпрезидентской модели, реализующей авторитарный способ

управления.

США - наиболее яркий пример президентской формы правления. Конституция США

предусматривает, что вся национальная законодательная власть

предоставляется Конгрессу, состоящему из двух палат - Сената и Палаты

Представителей. Власть Конгресса в законодательстве является всеобъемлющей

и охватывает практически все аспекты жизни американского народа.

Конституция указывает, что вся исполнительная власть в национальном

правительстве должна принадлежать Президенту, который избирается на

четырехлетний срок. Одна из главных обязанностей Президента, согласно

Конституции, - честное исполнение всех законов.

Судебная власть центрального правительства целиком предоставляется

Верховному суду и нижестоящим федеральным судам, образованным Конгрессом.

Конституция не определяет состав Верховного суда; этот орган в настоящее

время состоит из Председателя Верховного суда и восьми судей Верховного

суда.

Конгресс создал, в основном, трехступенчатую судебную структуру.

Первая ступень - федеральный суд общей юрисдикции. Федеральные суды

находятся во всех концах США. На большинство их решений можно подать

апелляцию в апелляционный суд, который состоит из трех судей, выбранных на

более широком географическом пространстве. При неудачном исходе дела в

апелляционном суде тяжущиеся стороны могут потребовать слушания своего дела

в Верховном суде, но это происходит не автоматически: Верховный суд

принимает к своему рассмотрению очень ограниченное количество дел.

Создатели Конституции хотели, чтобы у Президента был контроль за

действиями Конгресса. Таким образом, несмотря на то, что Президент сам не

может принимать законы, он может (и довольно часто это делает)

рекомендовать их принятие Конгрессу; ему предоставлено также право

наложения вето на законодательный акт. Президент может применить право вето

к любому законопроекту на любом основании по своему выбору.

Право вето Президента не является абсолютным: оно может быть

отвергнуто большинством в 2/3 голосов в каждой палате Конгресса.

Законодательная власть Конгресса чрезвычайно важна, так как она

означает, что Конгресс устанавливает национальное законодательство. Ее

подкрепляет и то, что по Конституции никакие средства не могут быть изъяты

из национального казначейства без утверждением Конгрессом ассигнования на

определенную цель. Следовательно, никакая другая ветвь центрального

правительства не может предпринять действия, на которые потребуются

ассигнования из общественных фондов, до тех пор, пока Конгресс

законодательно не утвердит эти действия. На практике, однако, Конгресс

часто просто утверждает значительные ассигнования, давая исполнительным

органам большую свободу в использовании этих денежных средств. Однако,

благодаря своей абсолютной власти над денежным фондом, Конгресс

потенциально в состоянии контролировать почти все действия центрального

правительства, включая военные операции и проведение внешней политики.

В противоположность законодательному и судебному органам, не имеющим

одного лидера, создатели Конституции решили, что только Президент будет

являться главой исполнительной власти. Таким образом, в то время, как два

других органа состоят, в основном, из группы равных членов, представители

исполнительного органа беспрекословно подчиняются Президенту.

Создатели Конституции предполагали, что внутри исполнительной ветви

власти будут организованы департаменты и что их руководители будут

советниками Президента. Эти департаменты создаются Конгрессом, а не

Президентом, и Конгресс определяет рамки их деятельности. Президент

ограничен в праве использовать эти департаменты, находящиеся под его

контролем, для целей, не одобренных Конгрессом. Однако, представители этих

департаментов подчинены Президенту и отчитываются перед ним.

Одним из главных ограничений, заложенных в Конституции, является то,

что члены Конгресса не могут служить в органах исполнительной власти.

Отказавшись от парламентской системы, создатели Конституции решили, что те,

кто принимает законы, не должны быть одновременно и теми, кто их внедряет.

Президенту дана значительная власть в назначении высших официальных

лиц, которые будут проводить законодательство в жизнь. В его обязанности

также входит назначение федеральных судей.

Первый пункт этого права - назначение высших официальных лиц -

неудивителен, учитывая, что Президент должен управлять исполнительной

ветвью власти. Второй пункт означает, что президенты могут влиять на

судебные органы в целом, назначая судей. При этом следует учитывать, что

федеральные судьи избираются на свои посты пожизненно. Таким образом,

каждый Президент получает федеральных судей, назначенных его

предшественниками, но имеет возможность заменить вышедших на пенсию или

скончавшихся своими избранниками, которые, скорее всего, будут находиться

на своих постах еще долго после того, как его президентство закончится.В

соответствии с идеей контроля над почти всеми значительными властями

Конституция требует, чтобы выбранные Президентом судьи и высокопоставленные

лица, перед тем, как приступить к исполнению своих обязанностей, были

утверждены большинством голосов Сената. В соответствии с этим, несмотря на

то, что Президент свободен назначать своих кандидатов на значительные

должности внутри исполнительной и судебной ветвей власти, его действия

ограниченны, так как Сенат может наложить вето на его кандидатуры по любым

причинам.

Однако, существует ряд моментов, которые влияют на реализацию властных

отношений в США, и которые несколько меняют картину, первоначально

зафиксированную в Конституции. Наличие политических партий заставляет

считаться с политической реальностью. Так, Президенты редко назначают на

посты федеральных судей людей, не принадлежащих к той же политической

партии, что и они, а некоторые федеральные судьи назначаются по

политическим мотивам. Кроме того, очевидно, что когда Президент и обе

палаты Конгресса находятся под контролем одной политической фракции, то

часто наблюдается их кооперация и соглашения по вопросам, которые при

других обстоятельствах были бы конфликтны.

Другой механизм, меняющий зафиксированное в Конституции положение дел,

- независимые регулирующие комиссии, которые представляют собой четвертую

власть в централь ном правительстве. Это - административные комиссии,

действующие независимо друг от друга, каждая - с определенной сферой

контроля. Этот феномен возник в конце XIX в. и получил значительное

развитие во время правления Ф, Рузвельта в 30-х годах. Он основан на

теории, что многие проблемы в правительстве могут быть решены, если их

вывести из-под политического влияния и доверить контролю специалистов.

Сегодня эти комиссии в целом владеют большой властью и регулируют такие

области, как национальная бюджетная политика, биржевые сделки и товарные

биржи, отношения между рабочими и работодателями и переговоры о заключении

коллективных договоров, национальные коммуникационные сети, торговые и

деловые операции и федеральные выборы.

Кроме того, существует практика передачи Конгрессом своих полномочий

независимым комиссиям или агентствам исполнительной ветви власти. Это

случается, в основном, по двум причинам: роль национального правительства

стала настолько огромной и сложной, что часто Конгресс в состоянии только

устанавливать общий курс политики и должен полагаться на тех, кто проводит

этот курс в жизнь; кроме того, это позволяет Конгрессу избегать политически

трудных решений, которые могут привести к потере некоторой части

избирателей, вне зависимости от того, каким образом эти вопросы будут

решены. Конгресс, следовательно, часто желает только установить как можно

более широкие контуры политики, оставляя право выбора тем официальным

лицам, которые не должны переизбираться.

Эта обширная передача полномочий произвела большой сдвиг в

распределении власти, принадлежавшей ранее Конгрессу. Подавляющее

большинство каждодневных решений по вопросам политики принимается

государственными бюрократами, которые отчитываются перед Президентом или

независимой комиссией, что совершенно не совпадает с тем, что предполагали

создатели Конституции.

Президентом может быть только один человек. Но президентство, институт

президента - это структура, которая вовлекает множество людей. Существуют

проблемы обеспечения информацией, президент нуждается в советниках, в

различных группах поддержки. Все вместе они составляют исполнительные

административные органы при президенте. Они обеспечивают непосредственную

поддержку Президенту в гораздо большей степени, чем это характерно для

парламентских систем. Эти структуры включают в себя: кабинет Президента,

Управление Белого дома ( с собственным штатом из 40 человек), Управление по

менеджменту и бюджету, Совет национальной безопасности, Совет экономических

консультантов ( советников).

Однако, аппарат президентских советников может быть также источником

слабости Президентов. Несмотря на обширные возможности, позволяющие

обеспечить поддержку проводимой президентом политики, и более широкие, чем

в большинстве парламентских систем, полномочия в области назначений на

административные посты, американский Президент имеет ограниченные

возможности контроля действий, предпринимаемых от его имени. Уотергейтский

скандал в семидесятых годах уничтожил президентство Р. Никсона; скандал

"Иран-контрас" в восьмидесятых - подорвал репутацию Р. Рейгана. Хотя

президент несет личную ответственность в каждом из этих случаев, в

происшедшем есть и серьезная вина президентских советников.

Одна из проблем заключается в том, что советники отбираются по

принципу личной лояльности в большей степени, чем по принципу

профессиональной компетентности и опыту в делах государственного

управления. В добавление к сказанному надо отметить, что, в отличие от

поста Президента, институт советников не входит в систему сдержек и

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15